——紅堿淖立法考察調研報告
2024-06-28 12:50:26 陜西榆林市人大常委會立法調研組 劉維平 李琴
陜西紅堿淖位于陜西省神木市境內，是中國最大的天然沙漠淡水湖泊，由七條季節性河流匯聚而成，2018年被認定為國家級自然保護區，是毛烏素沙漠里的一顆明珠，其水體保護歷來是重中之重。1997年，紅堿淖湖泊面積有59.76平方公里，湖岸線長50公里，自1998年開始紅堿淖水域面積逐年減少，2021年水位降為37平方公里，與1998年相比縮水近38.3%，因水位下降，紅堿淖的水質從2014年開始監測為劣V類，營養狀態為中營養。作為榆林唯一的國家級自然保護區，中國最大的沙漠淡水湖、全球最大的遺鷗繁殖地與棲息地、保護這片珍貴的沙漠湖泊迫在眉睫。為此，市人大調研組精心選擇舞陽河、瀘沽湖和洱海進行了為期9天的河湖保護調研，希望能通過此次深度調研找到消除紅堿淖水生態環境危機的途徑。
此次調研選擇的三個湖泊既是國家級自然保護區，又是風景名勝區，都涉及一湖跨多縣、跨兩省情況，湖岸都有少數民族居住，湖泊長期以來承載著文化交流的功能。這些河湖一直以來都是熱點旅游地，曾先后經歷過水質斷崖式下降和水量減少的困擾，經過壯士斷腕式的生態治理，河湖水質都已經回歸Ⅱ類以上。目前這三個湖泊保護已相繼立法，河湖保護治理從“一湖之治”到“流域之治”，已向“生態之治”提升，實現了從短期向長期、從單一向綜合、從淺層向深層、從定點向全面的生態轉變，給我們此次調研帶來了許多啟發，現分享如下：
一、各地先進經驗
（一）以美麗河湖照亮美好生活的舞陽河治理經驗
此次調研組利用3天時間對貴州省黔東南苗族侗族自治州舞陽河保護工作進行調研，舞陽河作為黔東南苗族侗族自治州的母親河，境內河長153千米，境內面積5262平方千米，分別占舞陽河貴州境內主河道總長的59.2％和總面積的81.3％，歷史上，鎮遠古城憑借一條舞陽河擁有興旺發達的水運資源，如今的舞陽河對流域沿線經濟社會的可持續發展、生態文明建設、脫貧攻堅意義重大。近年來，由于舞陽河流域內的農業、工業、旅游業等相關產業發展迅速，城鎮化進程的持續加快，致使流域水環境承載能力受到嚴峻挑戰。舞陽河流域干流及支流均出現不同程度的污染，部分河段呈現出污染加劇趨勢。同時，舞陽河的管理保護也面臨職責邊界不清，經費保障不足，全流域缺乏綜合規劃、專項規劃等問題。沿岸人民群眾管理保護舞陽河的訴求十分強烈，為了有效解決舞陽河流域生態保護與經濟社會發展之間的矛盾，實現舞陽河管理保護的法治化、長效化，黔東南州人大于2019年制定《黔東南苗族侗族自治州舞陽河流域保護條例》。
通過系統性的資源養護與綜合修復，舞陽河水生生物水域生態環境得到了有效保護，河湖面貌得到明顯改善，又呈現了魚翔淺底的美好畫面，再現“以水潤城、以水化城、以文化城、以水興城”的美麗畫卷。該區域河湖治理實踐方面亮點總結如下：
一是推動跨省河湖共同保護治理。黔東南州立足流域整體，與周邊5省（市、區）河湖長辦簽訂跨省河湖聯動機制協議，實現了與周邊省（市、區）跨境河湖聯防聯動全覆蓋。
二是建立“十年禁漁”長效機制，讓水生生物得以休養生息。
三是共同簽訂《舞陽河流域生態環境保護執法聯動協議》。2021年，黔東南州簽訂了從江縣、黎平縣、三江縣、融水縣跨界河流合作協議，對合力做好調查處理和應急處置工作有重要意義。
四是創新治水模式。黔東南州積極探索實踐“河（湖）長+檢察長”兩長依法治水新模式，州河長辦和州人民檢察院聯合制定了《關于依法開展檢察公益訴訟協同推進河長制工作的意見》，為河湖管理保護提供了有力的司法保障。
五是首開我國地方流域共同立法。黔渝川滇四省市檢察機關聯合出臺赤水河、烏江流域跨區域生態環境保護檢察協作機制，為構建長江上游生態屏障提供強有力的司法保障，云南、貴州、四川三省人大常委會分別審議通過了關于加強赤水河流域共同保護的決定。
（二）傳承發展湖泊水文化夯實湖泊保護根基的瀘沽湖治理經驗
瀘沽湖位于四川省與云南省交界處的橫斷山脈，地處海拔3450米的群山環抱之中，瀘沽湖的水源主要來自雪山融水和雨水，是中國第三大深水湖。瀘沽湖擁有豐富的水生生物資源，是一個生態系統典范，也是研究全球氣候變化的重要樣本。同時，瀘沽湖還承載著摩梭族和納西族的原始文化傳統，是當地摩梭人和納西族人的生存之本和文明之源。摩梭文化、納西族文化和漢族文化在此地交流融合，形成獨特的瀘沽湖水文化。作為云南省重要旅游景點之一，瀘沽湖的美麗風光和獨特文化吸引著無數游客前來觀光旅游，這也為改善當地長期的貧困帶來了巨大的生機。然而，隨著旅游業的不斷發展，瀘沽湖開始面臨一系列的威脅和挑戰。如水污染、水位下降、外來物種入侵、過度開發、旅游壓力等，這些因素破壞了瀘沽湖的自然平衡，嚴重影響了瀘沽湖的生態功能，甚至危及瀘沽湖以及摩梭人生存的河湖文化。在開發旅游和保護瀘沽湖兩者之間，當地政府提高站位，義無反顧選擇了保護。為此當地政府采取了一系列措施，果斷放棄了經濟效益，限制過度開發和污染行為。同時，還積極加強了對文化遺產的保護和傳承工作。這些措施不僅有助于保護瀘沽湖的生態環境和文化遺產，也為當地經濟發展注入了新的活力。
2019年10月，麗江市人大常委會審議通過了《麗江市瀘沽湖保護條例》。該市在保護瀘沽湖方面的實踐亮點總結如下：
一是厚植湖泊水文化理念。瀘沽湖不僅孕育了周邊的自然萬物，同時也支撐了瀘沽湖周邊人民的幸福觀、生存觀和社會文化創造活動，甚至成為當地人的精神文化信仰。當地政府重視構建湖泊水文化理念，把瀘沽湖新型關系的水文化、湖泊價值和水倫理作為瀘沽湖湖泊文化建設的核心，不斷厚植有利于湖泊保護的生態環境和群眾共識，形成了有利于瀘沽湖保護的先進理念。寧蒗縣作為云南最貧困的縣，十分注重構建人類和湖泊長期友好相處的關系，在條例出臺后，主動把游客云集的里格島和湖心島搬空，并嚴格按照一類水質標準保護自己的湖泊。
二是注重歷史水文化的傳承工作。歷史文化傳承是保護湖泊的重要手段，瀘沽湖的原著民都有對于湖泊的崇拜和敬畏，并且有相關的實踐活動，包括節慶活動、崇拜祭祀活動、涉及水的人生禮俗等，這些都約束了人們破壞水環境的行為。瀘沽湖周邊有豐富的傳統水文化，人們對于水資源的利用都有大量的傳統習俗，包括農耕中的有效水資源分配使用、村民和水相得益彰的相處方式，同時社會生活中存在很多關于水的民俗活動。這些豐富的水文化資源，都有利于保持人們對于水的敬畏、關愛，延續水帶來的身心愉悅，進而維持人們對于湖泊的熱愛和保護。這些傳統水文化的價值也因此得到延續。
（三）牢樹綠水青山就是金山銀山的洱海實踐
清晨，云南洱海碧波萬頃，湛藍湖水共長天一色。調研組一行穿過生態廊道，來到古生村的湖邊，看到湖水清澈見底，不時還能瞧見鯽魚跳出湖面，不禁感嘆：“洱波三萬頃，輕舟泛長風。琉璃瀉萬古，浩氣開鴻蒙。”400多年前，明代大理白族詩人李元陽這首《泛洱水》，盡抒泛舟美麗洱海的豪邁情懷。洱海是云南第二大高原湖泊，屬瀾滄江-湄公河水系，被當地人譽為“母親湖”，是人們賴以生存的重要資源，與當地人民的生產生活息息相關。洱海與蒼山相映照，共同鑄就了世代大理人民的生活場景和歷史文化空間，“蒼山不墨千秋畫，洱海無弦萬古琴”是這一生態文化的典型代表。
如此美麗的洱海，也曾遭遇過嚴重的污染和水位下降之痛。隨著洱海邊人口的增長、農業種植結構的改變、奶牛等養殖業的擴展、傳統工業轉型升級遲緩、旅游業迅猛發展、農業面源污染、周邊民眾生活用水污染等因素疊加造成了洱海污染的加劇。1999年由于總磷和總氮超標，洱海水質下降為Ⅲ類，2013年洱海大面積爆發了藍藻，至2015年，洱海水質已下滑為五類。面對這一嚴峻形勢，大理州政府以“壯士斷腕”的勇氣開始了洱海保護治理工作，從生態系統整體性和洱海流域系統性著眼，把洱海保護治理范圍從252平方公里的湖區擴大到2565平方公里的整個流域，統籌推進洱海流域山水林田湖草沙一體化保護和系統治理，剛性拆除洱海邊80米內建筑（除雙廊古鎮），實施沿湖生態搬遷工程，關停洱海流域礦山，并修建了129千米的環湖生態廊道緩沖區。科學統籌水資源，把中水調到缺水的縣，開創了“湖進人退”的歷史先河。隨著洱海保護治理措施的大力開展，2015年開始污染得到了控制，2017年以后水質逐漸好轉，入湖河道的總磷、總氮污染負荷大幅度削減。整個“十三五”期間，洱海全湖水質實現32個月Ⅱ類，未發生規模化藍藻，湖體年均透明度上升到2.1米。2021年，洱海水質全年綜合評價類別為Ⅱ類，總氮、總磷已經差不多削減了一半。洱海從富營養化初期狀態恢復至中營養狀態，全湖透明度達到1.78米。洱海生物多樣性保護的效果也日益顯現，洱海水環境綜合整治入選全國督察整改成效典型案例，形成了洱海保護治理的先進經驗。如今洱海的保護治理已作為全國湖泊保護的樣板，為解決其他環境問題提供路徑參考。
洱海治理可借鑒經驗總結如下：
一是收集‘四水’，生活污水都排到地下管網。
二是對洱海27條入湖河流實施生態化治理，并且全部要達到Ⅱ類水質。
三是建成“三庫連通”清水直補工程，累計向洱海補水2.5億立方米。取締蒼山十八溪的取水口，讓清潔水源直接流入洱海，增加了洱海蓄水量。
四是以洱海保護引領全域綠色轉型。為避免破壞洱海東岸海東片區脆弱的生態環境，大理全面停止海東開發，洱海流域人口和產業向流域外轉移拓展。
五是農業從污染種養業向綠色生態農業轉變。
六是對洱海流域的畜禽糞便、餐廚垃圾等有機廢棄物進行全收集和資源化處理利用。
七是旅游業從景區旅游向全域旅游轉變。面對洱海保護治理帶來的不利影響，大理積極推進文化旅游轉型升級，把生態移民安置點分別打造為南詔小鎮、康養小鎮、田園小鎮、喜洲小鎮和風味小鎮，形成“有一種生活叫大理”的全國文化旅居新場景。
二、紅堿淖生態危機視狀、產生原因及亟需迫切保護的重要意義
百度上搜索紅堿淖，會出現這樣的描述：“一眼望去紅堿淖，就像是上天對神木的恩賜，這里是一個集自然景觀、人文景觀和生物多樣性于一體的地方，在這里，你可以領略到當初昭君出塞和親時的故事，可以領略到毛烏素沙漠海子的神奇魅力，感受自然和歷史的厚重，體驗人與自然和諧相處的美麗畫卷。”而現實是，近二十多年，紅堿淖面積從7000hm2縮減到2667hm2，平均每年縮減400hm2，并繼續加劇萎縮。紅堿淖生態環境危機缺水是第一大原因。資料顯示，1995年以來，地下水位平均每年下降16～20cm，部分年份高達40～50cm，直接造成部分地段潛水位下降，淺層地下水溢出量減少，匯集到紅堿淖的水流量大幅減少。紅堿淖庫容萎縮、缺水干涸引發了湖泊水質惡化，湖水天然自凈能力幾乎喪失，紅堿淖已變為重度堿性湖，湖水堿化程度超過以往40年的總和。水體氮、磷營養，鹽、總堿度、總硬度含量大增，湖水的鹽堿化是直接導致紅堿淖魚類幾近絕跡的原因。水量和水質的變化，導致周邊氣候和生態正在發生改變。受水質惡化的影響，紅堿淖魚類資源枯竭、自然湖濱帶破壞，挺水植被大量消失，鳥類、兩棲、爬行動物的生物多樣性遭到破壞。湖水天然自凈能力幾乎喪失，惡化水質超出魚類生存極限，有17種野生魚類已基本絕跡。沒有了魚類作為食物，鳥類不知以何為食、何處棲息，遺鷗數量已下降至1萬多只。曾經的沙漠明珠如何再放光彩？
紅堿淖水生態危機的產生原因：
一是氣溫上升，降水量減少。紅堿淖流域目前進入了一個干旱氣候態，降雨量減少，蒸發量增加，補給量嚴重失衡是造成紅堿淖“縮水”的自然原因。
二是紅堿淖處于水資源爭奪之中。陜蒙兩省區為紅堿淖地區的劃界資源發生矛盾，截斷入湖水流是造成紅堿淖生態危機的致命的硬傷。紅堿淖水源主要支流有7條，而主要依靠的營盤河和蟒蓋兔河兩條入湖支流都在內蒙古境內。正是省界上的分割，引發了紅堿淖的生態水環境危機。2005年，內蒙古在距離紅堿淖6km處的伊旗境內建設扎薩克水庫大壩，徹底阻斷了紅堿淖最為重要的補給水源——營盤河，致使紅堿淖每天進水減少5萬m3，導致紅堿淖湖面每年下降60cm。2009年，內蒙方面又將蟒蓋兔河截流并建造地下水庫，這樣就直接攔截了紅堿淖的兩條主要補水河流，使之斷流無水補充。
三是陜蒙兩省區管轄權的分割式管理模式體制，割裂了紅堿淖生態系統管理上的綜合性，造成保護與水利設施建設、地下水開采、水資源調配、礦產資源開發等諸多沖突。
四是煤碳開發引發紅堿淖水生態危機。陜蒙接壤的紅堿淖地區，探測出儲量豐富的世界大煤田后，采煤帶動了地方經濟的發展，也毀掉了原有的湖泊生態系統，造成湖水面積逐年萎縮。
五是環湖混凝土道路阻隔雨水流入，加劇補給水源危機。神木于2003年沿湖邊修建了一條高于地面30～50cm的環湖水泥公路，這就像建起阻水壩，給紅堿淖套上了一個“緊箍咒”，雖有涵洞等設計，仍阻隔了大量的雨水匯集與流入，對紅堿淖補給水源產生了一定影響。
六是地下水抽采導致水位下降。紅堿淖地處干旱半干旱沙漠地區，農田灌溉綜合需水量大，加上煤礦開采對地下水的疏干大量水資源蒸發損耗，加劇了紅堿淖水位降低。
三、解決紅堿淖生態危機的實踐路徑
一是要樹牢生態文明理念。回望洱海保護之路，與紅堿淖保護一樣，都經歷了一個曲折的過程，在這個過程中，首要的還是要樹牢習近平生態文明思想。瀘沽湖和舞陽河所在流域，一直都屬于長期穩定的貧困區，但仍能深刻領會山水林田湖草沙是生命共同體的系統思想，始終堅持人與河湖是生命共同體的導向。紅堿淖水位下降水質變差已有二十六年之久，其原因，還是沒有把生態文明思想放在突出位置，當保護河湖和發展經濟矛盾的時候，應義無反顧選擇以保護為主。要停止審批建設流域內新的煤礦項目，防止發生煤礦透水而引發重大安全事故和可能導致的湖水突然消失得可能事件；要遷移紅堿淖流域內的工礦企業，消除對湖水的污染，保障水生動物和鳥類的生存環境。紅堿淖治理要堅持可持續發展的治理路徑，根據沙漠湖泊的生態特征，把湖泊治理納入全域經濟社會發展和生態保護的全局中，以全域謀劃和綠色轉型有機融合探索可持續的治理路徑。要嚴格按照《陜西紅堿淖自然保護區總體規劃（2022-2031年）》《紅堿淖流域水污染防治和生態保護規劃》扎實推進依法治湖、科學治湖、系統治湖，為紅堿淖保護治理奠定可持續性和長久性的根基。
二是建立紅堿淖水生態環境保護與資源管理機制。2012年紅堿淖被列入全國湖泊生態環境保護項目，是榆林唯一一個國家級自然保護區，政府理應對該地實行最嚴格的生態管控，對入湖河水資源實施統一管理、保護和規劃的長效機制。要制定濕地保護和合理開發利用的法規、完善配套法規和管理細則，設立專門統一管理水資源的管理機構，賦予紅堿淖自然保護區管理機構必要的執法權，來加強保護與修復的投入；細化紅堿淖水資源及生態保護目標供需水研究，確定合理的湖泊保護規模、保障程度，平衡核算各方需水量的適宜入湖水量，強化科技保護與修復力度。要嚴密論證和評價地區水源的承受能力，對紅堿淖流域的農業與礦產能源開發、大型耗水項目，建立嚴格高昂的經濟補償機制。
三是多方補水措施減緩湖水水位的持續下降。在提高節約用水及重復循環利用水資源時，減少對地表水和地下水的開采利用，以保障紅堿淖入湖水量。要疏通入湖河道，硬化河床減少滲漏，把分散的水源集少成多的輸入湖內。要協商開放已被截流的河流，并付與另一方資源補償費，確保地表水的正常補給。人工增雨是現實唯一增加紅堿淖補充水的工程措施，要利用本地區的云層豐富、云水資源大的特點，在紅堿淖及周邊地區常年開展人工增雨作業，增加降水量。要實施節水農牧業項目，調整湖區周邊大水漫灌的粗獷農業生產，發展精耕細作的滴灌技術和節水產業，退耕種草，減少耕作面積，減少農牧業生產對水資源的過渡消耗；湖區要逐步進行環湖1km區域的退耕還湖，并修建保護帶。
四是借鑒國內外湖泊生態保護和示范工程的建設經驗。 從長遠考慮，一是規劃實施引黃河水入紅堿淖工程。建議由國家和陜蒙兩省區共同出資興建引水入湖樞紐工程，通過調引水等工程措施，增大紅堿淖的補給水源，根本底解決紅堿淖水體面積萎縮現狀；二是目前東線引黃調水工程建議置換瑤鎮水庫和采兔溝水庫的水注入紅堿淖；三是錦界工業園區日產生的10萬方疏干水白白流入河道、未加利用，建議通過水處理使之達標后，輸入紅堿淖。
五是厚植湖泊水文化理念、形成以湖泊水環境良好優 先的人水關系。要學習舞陽河和瀘沽湖與河湖相處的關系， 構建一種不傷害湖泊水生態、不污染湖泊水資源的開發利用行為模 式，形成保護湖泊水環境的制度和社會新風尚；歷史上，消亡的湖泊不計其數，最著名的 當數羅布泊， 它的消亡很可能也導致了昔日繁盛的樓蘭古 國的消亡；湖泊相關的精神文化能極大地豐富當地人民的 精神世界，如果我們沒有正確的水倫理觀，就不會善待水 環境，就可能因為眼前的經濟利益而忽略了人類長遠的生 存發展利益，給湖泊生態帶來更多的厄運；要構建有利于湖泊保護的文化，尤其是文化價值，夯實湖泊保護的 根基。用湖泊水文化助推紅堿淖自然保護區的可持續發展；厚植河湖全民保護意識，處理好“ 多方 ”利益關系，構建以民眾、政府、企業、科研機構等多元主體 共建共享共贏的機制，并最終形成全民共建共享共贏的生態文明建設共識。
六是創新治水模式。要從“一湖之治”觀念轉向全域聯動治理和跨界河流治理，不斷拓寬“綠水青山”向“金山銀山”轉化的通道，從“一湖之治”理念向“流域之治”轉變，從“全域聯動治理”再到“跨界河流治理”轉變。積極探索學習“河（湖）長+檢察長”兩長依法治水新模式，使《榆林市鄂爾多斯市跨界河湖管理保護聯動機制實施意見》中的八項工作機制從“有名”到“有實”轉變，加快推進兩省兩地跨界河流治理成效。地方政府應充分激活紅堿淖區位優勢與河湖文化的精神力量，以紅堿淖為文化紐帶，積極化解與內蒙鄂爾多斯的矛盾和分歧，凝聚紅堿淖跨省保護聚合力，讓陜西與內蒙、神木與鄂爾多斯因紅堿淖成為合作共同體和責任共同體。
四、立法中要明確的內容
一要深入探索陜蒙兩省協同立法，學習《瀘沽湖保護條例》中一湖兩制的模式，并在條例中確定跨區域管理保護協調機制、流域聯席會議制度、協調管理機制和流域聯合巡查機制。
二要實行河長制。條例中要明確河道保護和管理實行河長制，且要對各級河長的職責做明確界定。
三要建立生態產品價值實現機制和高昂的生態保護補償長效機制。依托河湖流域現有產業布局和自然資源分布，開展生態系統生產總值核算，科學制定補償標準，明確森林、濕地、河道等生態效益補償機制，對紅堿淖流域的農業與礦產能源開發、大型耗水項目，明確建立嚴格高昂的經濟補償機制。
四要在水資源保護中就漁業資源、水文化資源、飲用水資源保護等作相應規定。保護管理范圍內的水資源、漁業資源、風景名勝資源等明確實行有償使用制度。
五要明確實施生態補水工程，根據紅堿淖生態補償水量核算，每年補水量應保持在500-1000萬m3之間,對如何補水、補充的水質標準也要作明確的要求。
六要在生態保護核心區實行正面清單管控，生態保護緩沖區實行負面清單管控，對生態核心區、生態緩沖區、綠色發展區明確規定各類禁止性行為。
七要就流域管理保護中的有關規劃制定提出嚴格要求。對專門統一管理水資源的機構明確其職責。
八要增加關于河水污染防治的規定。條例既要規定有關政府及其工作部門的防治職責，對各級政府、管委會、執法隊伍的職責進行具體規定，對社會購買服務作相應規定，明確縣、鎮人民政府可以通過購買公共服務、設置環保公益崗位等形式加強河湖保護工作。
九要實行入湖河道名錄管理制度，對入湖河道進行管控。
十要嚴禁在生態保護核心區開展與河湖保護無關的建設利用活動，對生態核心區、生態緩沖區、綠色發展區明確規定各類禁止性行為。
五、要建立人大詢問和質詢辦法
如果紅堿淖水位持續下降、水質不能明顯提升，市人大可隨時啟動詢問監督，必要時將啟動質詢程序。
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