2020-10-29 14:55:00
國家多部門近日的答復，明確了城鎮戶籍子女能在繼承宅基地上房屋所有權的同時，一致性地繼承房屋所在土地的使用權，更進一步明確能夠辦理不動產登記證書。這將對產權的明晰處置和減少模糊地帶可能存在的尋租空間起到極大的作用，也幫助農民在城鎮落戶方面厘清了制度上的模糊區域，解決了后顧之憂。
近日，自然資源部、住房和城鄉建設部、民政部、國家保密局、最高人民法院、農業農村部、國家稅務總局等7部門共同研究后，對“十三屆全國人大三次會議第3226號建議”中提到的“關于農村宅基地使用權登記問題”作出答復：農民的宅基地使用權可以依法由城鎮戶籍的子女繼承并辦理不動產登記。答復中指出，根據《繼承法》中的相關規定，被繼承人的房屋作為其遺產由繼承人繼承，按照房地一體原則，繼承人繼承取得房屋所有權和宅基地使用權，農村宅基地不能被單獨繼承。《不動產登記操作規范（試行）》明確規定，非本農村集體經濟組織成員（含城鎮居民），因繼承房屋占用宅基地的，可按相關規定辦理確權登記，在不動產登記簿及證書附記欄注記“該權利人為本農民集體經濟組織原成員住宅的合法繼承人”。
房子問題從來都是咱老百姓關心的大話題。因此，這個對第3226號建議的答復一經發布，就立即引起了媒體的廣泛關注，也在網絡上引發廣泛討論。在強調城鄉深度融合發展的今天，農村的宅基地及其地上房產的繼承問題，牽動著很多離鄉工作并嘗試在城鎮安居樂業的老百姓的心。
在進一步分析與探討之前，我們應該先厘清幾個基本事實。此次答復中所涉及的，能夠被城鎮戶籍子女繼承并辦理不動產登記的，是農民的宅基地“使用權”，而并非“所有權”。在我國現有的法律框架下，使用權與所有權是兩個獨立的概念。《中華人民共和國憲法》第十條規定：“城市的土地屬于國家所有。農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有，宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。”另外，《中華人民共和國土地管理法》第二條規定：“中華人民共和國實行土地的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制。”具體的，在城鎮與農村中對于土地使用權的規定也有不同。對城鎮來說，一般是具有70年的土地使用年限，到期后可以自動續期；而對于農村的宅基地來說，則一般沒有具體的使用年限，但是其所有必須嚴格地限制在農村集體所有的范圍之內，且符合“一戶一宅”的基本原則。
事實上，對于農民來說，宅基地上的“房屋所有權”的歸屬一直是明確的，也是可以繼承的。但是之前，由于宅基地本身的“土地使用權”是否可以被已經變換成城鎮戶籍的子女繼承這一問題還比較模糊。更進一步說，如果在現實生活中“房地一體”沒有達成共識，子女只能表面上繼承房屋所有權，卻無法明確地繼承宅基地本身的“土地使用權”，那么農村房屋本身的價值也就直線下降了。這種規定上的模糊地帶，難免會帶來千奇百怪的解釋和尋租空間，從客觀上導致了很多實際上已經在城市安家的年輕人不愿也不敢輕易放棄農村戶籍。
此次答復明確了城鎮戶籍子女能夠在繼承宅基地上房屋所有權的同時，一致性地繼承房屋所在土地的使用權，更進一步明確能夠辦理不動產登記證書，這無疑將對產權的明晰處置和減少模糊地帶可能存在的尋租空間起到極大的作用。
值得強調的是，此次答復并不是如網絡中流傳的那樣，將給“小產權房”放生。“小產權房”依然不合規，不能貸款，更不能抵押。此次答復強調的是“繼承”概念，換句話說，獲得農村宅基地使用權的人，能夠清晰追溯出與村集體的歸屬關系，并且在不動產登記簿及證書附記欄有清楚的標識。也就是說，這一答復并不意味著農村土地可以被城市居民隨意買賣。所謂的“城里人可以隨時到鄉下買房子建別墅”依舊是不合規，也不合法的。
其實，從更大的層面上來看，此次答復本質上是對中央一號文件精神的進一步延伸。2019年中央一號文件明確規定：“不得以退出承包地和宅基地作為農民進城落戶條件。”此次答復的政策導向性是清楚的，為的就是進一步深化農村土地制度改革；而從另一個方面來講，這也幫助農民在城鎮落戶方面厘清了制度上的模糊區域。
激活經濟發展、促進城鎮化是一個巨大的課題。今年以來，習近平總書記多次強調，要加快推動形成以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局。在這重要的循環過程之中，勞動力資源要素的有效良好移動極為重要。為此，我們必須在兩個方面做好工作：一方面，城鎮要展開懷抱，迎接新的勞動力，打破戶口制度導致的勞動力資源流通桎梏。國家發展改革委等部門也多次發文鼓勵降低城市落戶門檻。除了超大城市外，現今的許多城市都已經發布了低門檻甚至零門檻落戶的政策。另一方面，我們也應從農民最關心的問題出發，真正幫助農戶解決好后顧之憂。此次答復中涉及的農村宅基地及房屋的問題，就是其中的典型代表。許多人當然知道如果他們不在自己長期居住的城市落戶，將很難獲得良好的城市公共服務，但類似“城鎮子女繼承農村宅基地”的問題，羈絆了他們融入城市的步伐。現在，這個后顧之憂終于被解決了，值得慶幸。
（作者系中國農業科學院農業經濟與發展研究所副研究員）
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